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武国堂局长在全省集体林业产权制度改革试点电视电话会议上的讲话

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积极探索 勇于实践
扎实推进集体林业产权制度改革试点工作

——在全省集体林业产权制度改革试点电视电话会议上的讲话
武国堂

(2006年1月18日) 同志们:
  今天,省政府召开全省集体林业产权制度改革试点工作电视电话会议,主要任务是贯彻落实省政府《关于进一步推进集体林业产权制度改革的意见》,部署我省集体林业产权制度改革试点工作。宋恩华副省长亲自出席,一会儿还将作重要讲话,我们要认真学习领会,全力抓好落实。下面,根据会议安排,我先讲三个问题:
  一、这次集体林业产权制度改革试点工作的背景
  林业产权制度改革是林业改革的核心内容之一。改革开放以来,我省各级政府和林业部门积极推进林业产权制度改革:一是在20世纪80年代,通过开展林业“三定”(稳定山权林权、确定林业生产责任制、划定自留山),把林业产权落实到了农村集体经济组织成员;二是在20世纪90年代中期后,以“四荒”拍卖为主要形式,允许和鼓励农村集体经济组织成员或其他经营主体(主要是企业)购买“四荒”使用权,用于林业开发。经过20多年的实践,我省集体林业产权制度改革已经取得了一定的进展,但是,总的看,改革还不彻底。我省尚有近5000万亩林地由农村集体经济组织统一经营管理,存在责任主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。具体表现为:有的地方在没有经过村民代表大会同意的情况下,将原来划分给农户经营的自留山和分包到户的责任山收归集体,或转让给其他个人和经济组织,打乱了原有的承包关系;有的集体林由于没有落实具体的经营者,名义上的“集体山”,成了事实上的“无主山”,林木所有权和经营权得不到落实;有的集体山林转让没有按照国家法律规定经过村民大会或村民代表大会讨论通过,低价转让,损害了森林权利人的合法利益;有些地方林业产品经营收入大部分作为集体开支,甚至进了少数人的腰包,农民得不到多少实惠,群众造林护林的积极性不高。这些问题的存在,制约了林业生产力的发展,延缓了无法接受365bet邮箱步伐,影响了农村经济发展和社会稳定,必须尽快加以解决。
  近两年来,福建、江西等省掀起了新的集体林业产权制度改革热潮,极大地解放和发展了林业生产力,推动了无法接受365bet邮箱事业和365bet免费投注优惠的快速发展。省政府高度重视我省集体林业产权制度改革工作,在深入调查研究、充分借鉴外省先进经验的基础上,紧密结合我省实际,出台了《关于进一步推进集体林业产权制度改革的意见》,提出从2006年起,利用3年时间, 完成全省新一轮的集体林业产权制度改革工作。具体实施分两步走:第一步,2006年,全省19个县(市、区)先行试点,探索方法,总结经验;第二步,2007—2008年,全面开展并完成新一轮集体林业产权制度改革。今天的会议,标志着全省集体林业产权制度改革试点工作正式启动,同时也拉开了新一轮集体林业产权制度改革工作的序幕。
  二、这次集体林业产权制度改革试点工作的思路、原则和重点
  集体林业产权制度改革涉及多方面利益调整,直接关系到广大林农的生产生活和农村的稳定,任务艰巨,责任重大。必须理清工作思路,把握基本原则,明确工作重点,按照“因地制宜,先易后难”的要求,认真做好试点工作,探索、总结经验和做法,以指导和推动全省集体林业产权制度改革工作向纵深发展。
  搞好集体林业产权制度改革试点工作,必须理清试点工作的总体思路。我省这次集体林业产权制度改革试点工作的总体思路是:通过编制林地保护利用规划,落实林地,为集体林业产权制度改革奠定基础;通过进一步明晰集体林地使用权和林木所有权,完成林权登记和确权发证,放活经营权、落实处置权,保障收益权,探索建立起经营主体多元化,权、责、利相统一的集体林经营机制;通过完善和落实惠民政策,减轻农民群众和其他林业经营主体的负担,最终达到加快绿化进程,增加森林资源的目的;通过建立和完善集体林业产权制度改革的领导、组织和保障机制,确保按时保质完成改革试点任务。概括地讲,编制林地保护利用规划是改革的基础;明晰产权,确权发证是改革的重点,也是改革的成果;加强领导,落实组织保障机制是改革成功的关键。
  搞好集体林业产权制度改革试点工作,必须把握好五项基本原则。一是坚持有利于增量、增收、增效的原则。即有利于增加森林资源总量和提高无法接受365bet邮箱质量;有利于增加农民收入和提高生活水平;有利于增加和提高森林的经济效益、生态效益、社会效益。二是坚持各种经济成份共同参与,农村集体经济组织成员优先的原则。鼓励有能力的农村集体经济组织成员、城镇居民、科技人员、私营企业主、企事业单位和机关团体的干部职工等以多种形式参与集体林业产权制度改革。农村集体经济组织所有成员平等享有承包经营集体森林、林木和林地的权力。凡将集体森林、林木和林地采取承包、租赁、拍卖等方式进行转让经营的,在同等条件下,本农村集体经济组织成员享有优先权。三是坚持改革与稳定并重的原则。集体林业产权制度改革要以国家法律法规和林业政策为依据,尊重历史、尊重事实,保持林业政策的稳定性和连续性。防止由于政策多变和管理不到位,造成农村社会不稳定和对森林资源的破坏。四是坚持尊重群众意愿,因地制宜的原则。要让农村集体经济组织成员通过民主决策,自主确定集体林经营管理形式,自主选择集体林业产权制度改革的方式,自主制定集体林业产权制度改革的方案。改革过程中要落实农村集体经济组织成员的知情权、参与权和监督权,做到公开、公平、公正。五是坚持让利于民,减轻农民负担的原则。通过进一步调整、完善现行林业投资和税费政策,最大限度地让利于民,让农民群众得到实惠。
  搞好集体林业产权制度改革试点工作,必须明确试点的范围和重点。按照省政府《意见》要求,本次集体林业产权制度改革的范围包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地,重点是目前仍由农村集体经济组织经营的宜林荒山荒地。目前国家重点公益林和自然保护区内的森林、林木和林地,因管理机制相对稳定,此次暂未列入改革范围;对于权属存在争议的森林、林木和林地,需待各级人民政府出台措施,组织和督促当事各方通过平等协商、行政处理、司法裁决等方式解决争议后,再列入改革范围。
  三、这次集体林业产权制度改革试点工作的主要任务
  (一)加快编制林地保护利用规划。林地是林业发展的基础,是林业产权的载体。编制林地保护利用规划,落实林业用地,是实施集体林业产权制度改革的前提条件。由于多方面的原因,我省各设区市、县(市、区)多年以来缺乏系统的林地保护利用总体规划,林业用地没有依照法定程序确定下来。也没有具体落实到山头地块,导致编制林业发展规划、落实地方政府领导林业发展目标责任制、评价林业建设成果缺乏基础依据,同时也是林业产权制度改革不到位的一个重要原因。为此,本次集体林业产权制度改革的第一项任务就是编制林地保护利用规划。各级林业主管部门一定要按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》等法律法规的规定,会同有关部门,根据本行政区域国民经济发展和生态环境建设的需要确定林业发展目标,参照我省森林资源规划设计调查(二类调查)成果,按照山区、丘陵、坝上及平原地区森林覆盖率分别不能低于50%、30%、20%和12%的林地控制指标,于2006年6月底前完成林地保护利用规划的编制工作,把林地落实到山头地块。县级以上人民政府要组织专家对林地保护利用规划进行评审,协调好林地保护利用规划与土地利用总体规划、水土保持规划、流域防洪规划、城镇建设规划的关系,按照省政府《意见》规定的程序,履行审批手续,并认真组织实施。对规划确认的林业用地,要依法加强管理,严格控制林业用地变更为建设用地和其他用地、有林地变更为无林地、生态公益林地变更为商品林地。
  (二)进一步明晰集体林业产权。在保持集体林地集体所有的前提下,进一步明晰林木所有权和林地使用权,落实和完善以家庭联产承包经营为主,多种经营形式并存的集体林经营体制,将林地使用权、林木所有权和经营权落实到农户或其他经营主体,使农民真正成为集体山林的主人。明晰集体林业产权主要采取五种形式:一是对林业“三定”中划定的自留山,实行“生不补、死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策,保持个人林地使用权和林木所有权稳定不变。二是对林业“三定”中划定的责任山和“三定”后通过承包、租赁、购买等形式获得使用权的宜林荒山荒地,已经按合同规定完成绿化的,保持个人和其他经营主体林地使用权和林木所有权稳定不变。三是对本次改革前已经明晰个人或其他经营主体林地使用权和林木所有权的集体所有的有林地,保持个人和其他经营主体林地使用权和林木所有权稳定不变。四是对目前仍由农村集体经济组织统一经营管理的有林地和宜林荒山荒地,能够分林、分地到户的要分林、分地到户,实行家庭承包,叫做“均山”;不能或不宜分林分地到户,仍由农村集体经济组织统一经营的,把股权分配到户,叫做“均股”;森林、林木和林地通过流转以其他方式确定使用权的,把流转收益分配到户,叫做“均利”。五是对未按照合同规定完成绿化任务的责任山和林业“三定”后承包、租赁、购买的集体宜林地,由农村集体经济组织收回,纳入本次改革范围。明晰集体林业产权要严格按照规定的程序规范操作,林木所有权、经营权和林地使用权落实后,要依法签订书面合同,明确双方权利、义务,达到“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”的目标。
  (三)依法进行林权登记,核发林权证。《中华人民共和国土地管理法》规定,确认林地的所有权或者使用权,依照《中华人民共和国森林法》的有关规定办理。《森林法》规定国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权和使用权。这些规定说明林权证是森林、林地和林木唯一合法的法律凭证。集体林业产权归属一经明晰,县级以上人民政府和林业主管部门应当按照《森林法》等有关法律法规的规定,依法进行林权登记,确认所有权和使用权,核发或换发由国家林业局统一监制的林权证。按照省政府《意见》和《河北省集体林业产权制度改革试点方案》要求,2006年10月底前,各试点县(市、区)要全部完成明晰山林权属,签订承包合同,核发林权证书工作,凡是符合申请条件的,要百分之百予以发放。登记核发林权证需要经过申请、受理审查、现场勘界、公示、登记发证、建档立案六个程序,工作量很大,难度也很大,一旦把握不当,很容易引发农村矛盾和争议。因此,要求各县(市、区)人民政府和林业主管部门把林权登记发证作为集体林业产权制度改革中政府部门工作的重要任务。一是做到林权登记发证工作与明晰产权同步进行,明晰一块,登记一块,用法律的形式保障改革的成果,让群众早日吃下“定心丸”。二是严格按照登记程序,依法核发林权证,做到程序合法、手续齐备、证(图)地相符、基层组织和林农无异议,最大限度地避免出现矛盾和问题;三是要依靠各级政府、农村集体经济组织和农村德高望重的党员干部共同完成林权登记发证工作,力争把矛盾化解在基层,消灭在萌芽状态;四是林地现场勘验、登记发证等各环节,要最大限度地减轻农民负担。
  (四)不折不扣地落实有关优惠政策和规定。省政府的《意见》在造林项目投资、森林生态效益补助、林木采伐管理、营林基础设施建设、育林基金征收等五个方面制定了惠民政策。其目的,是在明晰产权、确权发证的基础上给林农和其他经营主体创造更加良好的发展环境,拓展较大的发展空间。我们只有做到让植树者受益,务林者得利,林农和其他经营主体才会自觉地担负起绿化荒山、发展林业的责任。在他们从事营造林活动创造经济效益的同时,也为国家和社会创造出十几倍乃至几十倍的生态效益和社会效益。因此,出台这些惠民政策非常必要,落实好政策更为关键。一是抓好《意见》中有关优惠政策的落实,如优先安排造林投资计划,优先划定重点公益林,享受生态效益补偿。二是要根据省政府《意见》精神,制定出台有关配套文件,如育林基金征缴标准和分成比例的调整,森林采伐政策的调整等等都需要出台细化文件,使这些政策更具有可操作性。三是按时完成涉林税费项目清理工作,取消各种不合理收费,建立健全林农负担监测、信访举报、检查监督、案件查处等各项制度,并向社会公布,接受群众监督。四是各级人民政府要积极协调各商业银行和农村信用合作社,帮助林农和其他经营主体以林权为抵押,获得贴息贷款,用于林业开发和扩大再生产;支持协调保险公司,积极探索开展森林资源财产保险业务,提高抵御森林火灾、森林病虫害和其他自然灾害的能力。
  (五)逐步建立规范有序的森林、林木和林地使用权流转机制。林木所有权和林地使用权流转是社会主义市场经济发展的客观要求。林地和林木作为一种具有资本属性的自然资源,只有通过引入市场机制,进行合理的配置,才能最大限度地实现其价值。因此,各级人民政府应当按照省委、省政府林业《决定》和省政府《意见》的要求,积极鼓励和支持各种森林经营主体按照“自愿、平等、合法”的原则,依法进行森林、林木和林地使用权流转。要尽快完善流转体系,做好流转服务工作。条件成熟的县(市、区)可以探索组建林业产权市场,为有流转需求的各种主体搭建交易平台,提供政策咨询、林权变更登记、信息发布和资产评估等服务。省林业主管部门将积极配合有关部门,抓紧研究制定森林资源资产评估的程序和办法,规范森林资源流转管理工作。
  同志们,集体林业产权制度改革事关林区广大人民群众的切身利益,事关农村全面建设小康社会进程。我们一定要按照省政府的统一安排部署,积极探索,勇于实践,确保高质量完成集体林业产权制度改革的各项工作任务。

                                                谢谢大家!